秦朝建立了统一的“郡县制”，将全国划分为两级行政区域，即郡和县。秦始皇在二十六年的统治中，将天下分为三十六个郡，这是《史记.秦本纪》的记载。郡是秦朝地方上的最高级别的行政区域，每个郡都有一个郡守作为最高的行政长官。《汉书.百官公卿表》说“郡守，秦官，掌治其郡，秩二千石。”。郡守是秦朝地方上的最大权力者，他们负责郡内的政治、经济、军事等各方面的事务。
西汉继承了秦朝的“郡县制”，地方上仍然分为郡和县两级。但是在景帝中二年，将“郡守”改称为“太守”。西汉的皇帝非常看重太守的作用，宣帝曾经说过“庶民所以安其田里，而亡叹息愁恨之心者，其唯良二千石乎。”。因此，西汉的太守比秦朝的郡守拥有更大的职权。他们不仅可以推荐和任免郡内的县长，还可以自主安排郡府的各级官员，如别驾、主簿功曹等。更重要的是，西汉的太守还掌管着虎符，可以直接指挥郡内的驻军。
当然，也有人认为西汉后期地方上最大的权力者应该是“州刺史”，但这并不正确。虽然西汉的“州刺史”在成帝绥和元年曾经从六百石升到二千石，而且职权也不断扩大。但是西汉的州刺史始终没有超出“六条”的规定，他们始终没有摆脱监察官的身份。所以在西汉地方上最大的权力者还是太守。
当然，西汉还有一种特殊的地方区划，那就是“郡国”，这是各个诸侯王的封地。诸侯王不是官职，而是爵位，他们的地位高于太守。每个郡国都有一个“相”作为最高的行政长官，他的地位和太守相当。《后汉书.百官五》说“每郡置太守一人，二千石，丞一人。郡当边戍者，丞为长史。王国之相亦如之。”。
新朝是王莽篡夺了西汉的政权，他改变了很多制度。他在始建国元年将“州刺史”改为“州牧”，并给州牧授予男爵的爵位。他在始建国四年下令“州从《禹贡》为九”，将原来的十三个州改为九个州。从此，州成为新朝地方上的最高级别的行政机构，而“州牧”也成为地方上的最高行政长官。
同时，王莽为了增强地方的实力，以应对四方的叛乱，他还给各州的州牧加上了大将军的称号，史书记载“莽见四方盗贼多，复欲压之，赐诸州牧号为大将军。”。因此，在新朝州牧不仅是地方上的最高行政长官，还是最高的军事长官。
东汉是刘秀推翻了王莽的新朝，恢复了西汉的制度。所以，东汉的行政区划又恢复了郡县制，而“州牧”又改回“州刺史”，并重新成为监察所辖各郡的监察官。所以，东汉地方上的最大权力者又回到了太守。
不过，东汉还有一种与郡平行的一级区划，那就是“王国”，这是东汉皇帝的儿子们的封地。在这些封地中，最高的官职就是“相”，他的地位和太守一样。《后汉书.百官五》说“每郡置太守一人，二千石，丞一人。郡当边戍者，丞为长史。王国之相亦如之。”。
但是到了灵帝中平五年，刘焉建议灵帝将部分刺史提升为州牧，并从监察官变成了军政长官，从此东汉由郡县制度变成了州郡县制。州正式取代郡，成为第一级的行政区划，而随之州刺史和州牧就成为地方上的最大权力者。
三国是东汉末年的三个政权，分别是魏、蜀、吴。它们沿用了汉制，在地方上仍然采用州、郡、县三级制。州是三国的一级行政区划，州设州刺史或州牧，因此在三国州刺史或州牧是地方上最大的权力者之一。
之所以说之一，是因为在三国时期还有一种非正式的地方区划，那就是“都督区”。在延康元年，曹丕继承了魏王的位子，他将魏国的地方分为五个都督区，每个都督区下辖一到三个州，比如当时曹真都督雍凉，曹仁都督荆﹑扬﹑益，吴质都督幽﹑并。后来，吴蜀两国也仿效魏国，设立了都督区。
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